案号：（2018）冀01行初6号、（2018）冀行终473号、（2019）最高法行申3784号（该案例是最高人民法院发布的人民法院案例库入库案例，入库编号：2023-12-3-003-002）
裁判要旨：
征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。
基本案情：
2017年8月，某市南二环东延工程建设项目启动，贾某涉案房屋在该项目拆除范围内。
2017年8月14日，涉案村村民代表大会通过了涉案项目《拆迁补偿安置方案》，其中明确村委会为改造范围内的拆迁人。
2017年11月1日，村委会对贾某下达拆迁通知，要求限期自行拆除房屋，否则依法予以强制拆除。后贾某房屋被强制拆除。
贾某认为，其房屋系某区管委会、某镇人民政府共同组织、实施拆除的，诉请确认强拆行为违法。
某区管委会、某镇政府认为，其工作人员在场是履行监督职责，主张拆迁主体是村委会，对此村委会也承认由其实施拆除。
一、二审法院经审理后，均裁定驳回贾某起诉，认为某区管委会、某镇政府不是适格被告，拆迁主体是村委会。贾某不服，向最高院申请再审，最高院于2019年12月25日裁定指令省高院再审。
裁判理由：
对贾某房屋的拆迁系某市南二环东延工程建设项目需要，贾某房屋所占土地也被用于南二环东延工程建设。此类项目的用地与征收拆迁工作应当根据土地性质的不同，分别依照《中华人民共和国土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行；征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。即使对因历史原因形成的城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。某村委会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但各方对某区管委会主要领导主持召开拆迁动员大会，参与组织拆迁工作的事实并无异议；某区管委会还曾就限期完成该地段征地拆迁工作，专门向某镇政府下达《督办函》；某村委会在房屋于2017年10月31日被强拆后送达的落款为2017年11月1日的《通知》也明确，拆迁系为保障南二环东延工程顺利进行，要求贾某自行拆除并到村委会办理拆迁补偿手续，否则将按照法律程序依法予以强制拆除；某镇政府工作人员也曾在
强制拆除前到贾某家中做说服动员工作；且高新开发区管委会、宋营镇政府工作人员也出现在强制拆除现场。因此，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对贾某房屋的强制拆除，不应当认定系村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。一、二审法院在贾某已经提供初步证据证明强制拆除行为虽以东仰陵村委会名义实施，但显然系法定的职权主体基于征收职权组织、命令实施的情况下，仅以东仰陵村委会自认实施强制拆除为由，否定某区管委会、某镇政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则，依法应予纠正。鉴于双方至今未能通过签订补偿安置协议方式解决贾某被拆除房屋的补偿安置问题，本案应以某区管委会、某镇政府和东仰陵村委会为共同被告，共同承担侵权赔偿责任。
评析：
在房屋强制拆除案件中，需根据职权法定原则及“谁行为谁负责谁被告”的基本规则，分析证据确定适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第三条第一款及《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》的规定，集体土地上房屋强制拆除案件被告的确定一般适用以下规则：
1、行政机关作出强制拆除决定的，以作出决定的行政机关为被告。
2、没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的行政机关为被告。根据《浙江省土地管理条例》第四十四条规定，设区的市、县（市、区）人民政府指定的部门或者乡镇人民政府具体实施征地补偿安置工作，一般就是集体土地征收补偿的职权主体。非行政主体如村委会、建设单位虽自认实施强制拆除行为，但该行为与职权主体的行政职权内容存在高度关联时，可推定职权主体为强制拆除责任主体即被告。违法拆除的，职权主体还应承担相应的补偿或赔偿义务。关联案号：（2020）最高法行再456号
3、未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确的，可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。
4、相对人有证据证明具体实施强制拆除行为的主体系受行政机关委托实施的，以委托的行政机关为被告。
5、强制拆除行为确与履行行政管理职责无关的，另行通过刑事或民事途径解决。