《宁波市征收集体所有土地房屋补偿条例》今日（2026年6月1日）起施行了。该条例第一条明确的立法目的有两个，一是规范征收集体所有土地房屋补偿行为，二是维护被补偿人合法权益。
为什么只规定这两个立法目的，保障城市（乡）建设的立法目的为什么不写了？这需要通过回顾和分析本市三部地方性法规演进过程才能弄清楚。
我们查到本市规范集体土地上房屋拆迁的最早规定，是1981年5月22日浙江省人大常委会批准，由宁波市革命委员会公布施行的《宁波市城市建设房屋拆迁暂行办法》的第十五条。该条规定：“因国家建设需要拆除市郊人民公社社员住房时，应实行自拆自建，由建设单位补偿移建费，交人民公社、生产队或社员本人自建。市郊社员建房，也必须按照建设规划定点，不得自行选地建房。”
1996年5月4日，宁波市人大常委会公布了本市第一部集体土地房屋拆迁地方法规《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（以下简称第一部集拆法规）。该法规第一条规定：“为保障城市建设工作顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益，根据国家有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。”
2000年1月6日，宁波市人大常委会公布了修订后的《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（以下简称第二部集拆法规）。该法规第一条规定：“为规范征用集体所有土地房屋拆迁工作，保障城市建设顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。”
2006年6月2日，宁波市人大常委会公布了本市第三部集拆法规《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》，该条例第一条规定：“为了规范征收集体所有土地房屋拆迁工作，保护被拆迁人的合法权益，保障城乡建设顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》和其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”
以上三部集拆法规，有一个共同的立法目的，就是保障城市（乡）建设顺利进行。三十年来，这三部先后实施的地方性法规，为保障本市的城市（乡）建设，发挥了巨大作用，没有这三部地方性法规，建设现代化大都市的目标将无从谈起。但同时，保障城市（乡）建设这个立法目的，在实践中被片面理解了，许多地方从事这项工作的干部，事实上把保障城市（乡）建设作为拆迁工作的最高指导思想，忽视了对依法规范拆迁和保护被拆人合法权益这两个立法目的的遵守。有些地方的实施单位不管项目性质等情形，经常以保障城乡建设为理由要求被拆迁人服从大局，接受不规范征拆行为，接受不公平合理的补偿，甚至形成纠纷后以保障建设项目顺利进行为由要求司法机关予以支持，确实存在不妥。现在不再把保障城市（乡）建设作为征补条例的立法目的，体现了地方立法的进步。
前两部集拆法规，均把保护拆迁当事人合法权益作为立法目的之一，第三部集拆法规改为保护被拆迁人合法权益，新的征补条例改为保护被补偿人合法权益，这又是怎么回事呢？
前两部地方法规，均把保护拆迁当事人合法权益作为一个立法目的，是因为当时集体土地上房屋拆迁，基本上参照城市国有土地上的房屋拆迁模式，将拆迁当事人确定为拆迁人与被拆迁人。第一部集拆法规规定，拆迁人是指取得土地部门核发的房屋拆迁许可证的拆迁单位，被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的合法所有人及其有常住户口的合法使用人，建设单位委托取得房屋拆迁资格证书的拆迁单位实施拆迁，拆迁人与被拆迁人按拆迁协议实施拆迁和补偿安置。第二部集拆法规将征地拆迁许可证核发给建设单位或个人，取得征地拆迁许可证的单位或个人即为拆迁人，被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属物的合法所有人，拆迁人委托政府批准的拆迁单位实施统一拆迁。在前两部集拆法规实施时期，无论拆迁许可证发给了谁，征地拆迁均是要委托政府批准的拆迁单位统一实施的，而拆迁单位又只能依托拆迁所在地政府才能推动拆迁。所以，拆迁矛盾归根结底是政府与被拆迁人之间的矛盾，地方性法规将拆迁人与被拆迁人放在平等保护的位置上，没有抓住矛盾的主要症结。因为相比之下，是被拆迁人的合法权益更容易受到侵害，更需要受到保护。所以，到2006年6月2日第三部集拆法规公布时，将保护被拆迁人的合法权益规定为立法目的之一，而不再笼统强调保护被拆迁当事人的合法权益了。因为第三部集拆法规取消了拆迁许可证制度，统一由政府设立的事业单位作为拆迁人。
如今，第三部集拆法规公布施行也已经20年了，而这20年，正是宁波推进法治建设的20年，经过20年的法治政府与法治社会建设一体推进，征地房屋补偿的法治环境发生了根本性的变化。但是，这一领域矛盾依然不少，不规范之处依然很多。2020年1月1日起实施的新版土地管理法确定了新的土地征收制度，规定为了公共利益需要，确需征收农民集体所有土地的，方可依法实施征收，特别是规定了完成前期工作后方可申请征收土地。对农村村民住宅应按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，通过多种方式给予公平、合理的补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。2021年9月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，2021年11月1日起施行的《浙江省土地管理条例》，对征地及征地涉及的房屋和附属物的程序和补偿规定了更为详细的要求。在新的形势下，地方立法既要贯彻上位法的规定，对原有制度特别是程序性规定进行改造，又要为现实征补工作提供公平合理的补偿体系、补偿标准。因而，规范征收集体土地房屋补偿工作，保护被补偿人合法权益，自然而然成为新的征补条例的立法目的。我们相信，新条例虽然没有写入保障城市（乡）建设的目的，但这个条例必将在建设宁波现代化大都市中立下不朽功勋。