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不服建设工程质量监督报告是否可诉

· 典型案例

案号:(2017)浙02行终143号

上诉人(原审原告):钱某等20人

被上诉人(原审被告):某区住房和城乡建设局

认定事实:一审法院经审理查明,第三人某房产公司系位于某市某区某居住地块南区楼盘名称为“X府X园”住宅小区的开发商。钱某等20人分别与第三人签订了《商品房买卖合同》,购买了第三人开发的“X府X园”商品房。2013年7月2日,某区工程质监站根据第三人的申请,作出《某市某区建设工程质量监督通知书》,认为第三人提供的文件和资料符合规定,同意为其办理涉案工程质量监督注册手续。2013年7月3日,某区工程质监站就涉案工程制订了《工程质量监督方案及监督交底》,建设单位(即第三人)、监理单位、施工单位分别予以签收。项目施工期间,某区工程质监站多次对涉案项目开展质量监督抽查,并针对检查发现的问题分别采取行政处罚、停工整改等措施。2015年2月2日,第三人组织施工方、监理方、设计方、勘察方、建设方等各方责任主体对涉案工程进行竣工验收,各方一致评定涉案工程为“合格工程”。2015年2月5日,某区工程质监站作出被诉《监督报告》。原告于2015年6月24日向该院提起行政诉讼,该院受理后于2015年12月22日作出(2015)甬东行初字第76号行政裁定,驳回了原告的起诉。原告不服,向二审法院提起上诉。本院于2016年6月20日作出(2016)浙02行终82号行政裁定,认为涉案的《监督报告》是对工程质量的实质性监督所形成的结论,该结论对商品房的质量进行判断,且不是备案行为的一个环节或程序,因此,对购买商品房的原告的权利义务有实际影响,原告具有诉讼主体资格。因此撤销原裁定,并指令该院继续审理。因此该案于2016年8月8日重新立案审理。

裁判理由与结果:原审法院认为,根据《建设工程质量管理条例》第四十三条、第四十六条的规定,某区工程质监站受被告某区住建局委托,负责对本辖区建设工程质量进行监督管理,其法律责任由被告承担。原告认为被告未依法履行监督管理职责,该院认为,参照住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》的规定,被告承担的质量监督管理责任,其主要是对工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况以及对工程质量责任主体和质量检测单位履行法定质量责任和义务的情况实施监督,其工作方式主要体现为抽查、抽测。自2013年7月受理涉案工程监督检查至2015年2月作出《监督报告》,被告已多次对涉案工程开展质量监督抽查,且根据抽查的结果对建设单位等工程质量单位进行了行政处罚、责令停工整改等强制措施,已充分履行了监督管理的法定职责。对原告的该项主张不予支持。原告认为涉案工程存在房屋质量不合格、未按照设计要求进行建设等情况,该院认为,涉案工程经过实体抽样检测,被告对检测结论为不合格的部分已经在质量监督过程中向工程质量单位予以指出,并要求工程质量主体处理完毕,工程质量单位通过报告表、检测报告等材料予以反馈整改,并不影响工程主体结构安全和主要使用功能。原告的该项主张并没有充分依据,不予支持。原告认为,根据《宁波市住宅工程结构实体检验和质量分户验收管理规定》(试行)的规定,住宅工程质量分户验收,已选定物业管理企业的,物业管理企业也应参与分户验收工作。本案涉案项目,物业管理企业并未在分户验收表中签字,因此属于程序违法。该院认为,该规定的制定目的实际上是为了让物业公司初步掌握建筑质量验收方法,熟悉了解所服务的住宅小区质量,以便后期更好的服务于业主。因物业管理企业并非工程质量责任单位,其未在质量分户验收表上签字并未违反上位法的强制性规定,亦不会对涉案房屋工程质量产生不利的影响。因此,对原告的该项主张不予支持。综上,被告作出的被诉《监督报告》认定的事实清楚,程序合法,适用法律准确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告钱某等20人的诉讼请求。

二审法院认为,根据《建设工程质量管理条例》第四十三条、第四十六条的规定,同时参照《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第二款、第三款、第六条第(五)项的规定,某区工程质监站受被上诉人某区住建局委托,负责对辖区内建设工程质量进行监督管理,其法律责任由被上诉人某区住建局承担,被上诉人某区住建局具有作出被诉《监督报告》的法定职权。上诉人认为,原审判决错误认定被上诉人某区住建局履行工程质量监督管理职责的工作方式,被上诉人某区住建局的工程质量监督职责除抽查、抽测外,还包括“执行法律法规和工程建设强制性标准”和“对工程竣工验收进行监督”等内容。本院认为,应当正确区分履职内容和履职方式,《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第五条规定的是工程质量监督管理的内容,而非工作方式。鉴于法律、法规和规章对于住建部门履行工程质量监督管理的工作方式没有强制性规定,被上诉人某区住建局主要采用抽查、抽测的方式履行工程质量监督职责并无不当。上诉人的上述主张没有事实和法律依据,本院不予支持。上诉人认为,涉案工程部分基础分部工程质量验收记录时间晚于主体分部工程质量验收记录时间,不符合《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2013)的规定,被上诉人某区住建局未尽到监管职责。本院认为,根据被上诉人某房产公司提交的证据1,相关工程的基础钢筋工程验收的实际时间为2013年8月、9月,不存在上诉人所称基础分部工程与主体分部工程施工验收倒置现象,且被上诉人某房产公司也对工程验收记录表上显示的基础分部工程质量验收时间晚于主体分部工程质量验收时间的情况作出了合理说明。此外,《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2013)第3.0.3条第2项规定,各施工工序应按施工技术标准进行质量控制,每道施工工序完成后,经施工单位自检符合规定后,才能进行下道工序施工。从该条规定来看,对于每一道工序,只要施工单位自检符合规定的,即可以进行下一道工序的施工,而并未要求必须在上一道工序验收合格后才能进行下一道工序的施工。因此,即使涉案工程基础分部工程质量验收晚于主体分部工程质量验收,也并不违反国家强制性标准。上诉人的上述主张没有事实和法律依据,本院不予支持。上诉人认为,对于涉案工程存在的实体检测不合格问题,被上诉人某区住建局未尽到监管职责。根据被上诉人某区住建局在一审中提交的证据,涉案工程施工方委托的第三方检测机构出具的混凝土结构实体检测报告显示,涉案工程绝大部分房屋均不同程度存在钢筋保护层厚度不符合国家标准、混凝土强度推定值未达到设计强度等级值等问题。某区工程质监站于2014年2月27日对涉案工程15#、17#、20#、22#-25#、27#、35#、37#、39#楼的监督检查记录中记载“实体检测应慎重处理,特别是楼板面筋部分较大的位置”。虽然2014年3月15日由建设、设计、监理、施工四方建筑工程质量责任主体共同出具的整改报告中记载“对实体检测楼板面筋保护层超标部分,报设计复核验算,并按设计处理意见处理完毕”,但根据第三方检测机构于2014年4月21日、4月22日出具的混凝土结构实体检测报告,上述房屋中15#、17#、20#、24#、37#楼的实体检测仍然不符合国家标准。同样,某区工程质监站于2014年4月29日对涉案工程16#、21#、26#、28#、29#、31#、33#、34#、36#、38#楼的监督检查记录中记载“实体检测不合格需进一步处理”。但2014年5月10日由建设、设计、监理、施工四方主体共同出具的整改报告中并未提及实体检测不合格问题的整改情况。对于在监督检查中已经发现的上述实体检测不合格问题,被上诉人某区住建局在一审举证期限内也没有提供证据证明其采取了进一步的监管处置措施。但根据被上诉人某房产公司提交的证据2,涉案工程实体检测不合格问题已提请设计单位进行复核验算并处理完毕。根据《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2013)第5.0.6条第3项的规定,经有资质的检测机构检测鉴定达不到设计要求、但经原设计单位核算认可能够满足安全和适用功能的检验批,可予以验收。因此,涉案工程虽然存在实体检测不合格的问题,但上述问题已经由涉案工程的设计单位复核验算并处理完毕,均满足结构安全和使用功能,根据上述国家标准,涉案工程已达到验收标准,故不能认定被上诉人某区住建局没有履行工程质量监督职责。但对于被上诉人某区住建局存在的上述举证不足的问题,本院予以指正。上诉人认为,涉案工程车库坡度大部分超过10%的设计要求。根据一审中被上诉人某房产公司提交的涉案工程设计单位的说明、建设工程规划许可证、变更设计文件通知单等证据,本院认为,首先,涉案工程车库坡度的变化系因政府变更规划引起,作为建设方的被上诉人某房产公司对此并无过错。其次,涉案工程的车库坡度虽然发生了变化,但仍然符合《汽车库建筑设计规范》(JGJ100-98)第4.1.7条规定的小型车汽车库直线坡道最大纵向坡度不超过15%的要求。最后,基于前述两点理由,上诉人关于涉案工程车库坡度不符合设计要求,被上诉人某区住建局未尽监管义务的主张没有事实和法律依据,本院不予支持。被上诉人某区住建局依法履行了《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第六条规定的法定程序,被诉行政行为程序合法。综上,被诉《监督报告》认定事实清楚,程序合法,适用法律法规正确,原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

评析:

行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”根据该条规定并结合该法第十二条、第十三条规定,可诉行政行为具有对外性和特定法效性两个特点,对外性表现为行政机关对外行使行政管理职权,特定法效性表现为行政行为对特定的公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。本案的一审法院原先未予受理,原告方上诉后二审法院裁定继续审理。二审法院的理由是,工程质量监督报告是对工程质量的实质性监督形成的结论,该结论对商品房质量所作的判断,对购买商品房的原告的权利义务有实际影响。(评析人:马传业)

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