案号：（2015）浙甬行终字第95号
上诉人（原审原告）：戴某
上诉人（原审原告）：邵某
上诉人（原审原告）：郑某
被上诉人（原审被告）：某规划局
被上诉人（原审第三人）：某房地产公司
案情简要：
第三人某房地产公司通过招拍挂方式取得涉案地块，该地块包括a、b、c三个子地块。原告戴某、邵某、郑某系该地块住宅项目的业主。2006年1月18日，被告某规划局根据第三人的申请，作出《规划审查意见回复单》：“考虑到本地块统一布局的需要，在满足沿江空间景观要求和中波发射台、微波通道、机场等高度要求的前提下，同意涉案地块建筑高度从50米调整至100米，各地块控制指标统一计算。”2007年12月27日，某市国土资源局致函给第三人，同意该地块在不转让前提下，容积率统一计算。某房地产公司在取得土地后先后向某规划局分期领取了五个建设工程规划许可证：（1）2008年6月17日作出的《建设工程规划许可证》，核准建设规模为117707.6平方米，绿地率35％；（2）2009年10月22日作出《建设工程规划许可证》，核准建设规模为95549.2平方米，绿地率35.5％；（3）2009年10月22日作出《建设工程规划许可证》，核准建设规模为169470.3平方米，绿地率31％；（4）2010年12月1日作出《建设工程规划许可证》，核准建设规模为209519.2平方米，绿地率35.1％；（5）2012年3月19日作出《建设工程规划许可证》，核准建设规模为242643.7平方米，绿地率30.1％。三原告不服某规划局的上述五个建设工程规划许可证，以绿地率不满足规划条件35%为由起诉至法院，要求撤销五个建设工程规划许可证。
裁判要旨：
由于宗地合并开发需要，某规划局依申请于2006年1月18日出具了《规划审查意见回复单》，对《建设用地规划许可证》确定的规划设计条件作了部分调整，明确“建筑高度从50米调整至100米，各地块控制指标统一计算”。由于该时施行的规划管理法律规范对规划条件的变更并无禁止性规定，在涉案地块并无控制性详细规划情况下，经某市国土资源局同意，某规划局对涉案三个地块的规划设计条件予以调整，该行为在法律上不属于存在重大、明显违法情形的无效行政行为，可以作为某规划局核发涉案5个《建设工程规划许可证》的前置依据。
根据土地使用权出让合同记载，涉案地块的绿地比例均为35％。某规划局在《规划审查意见回复单》中作出的“各地块控制指标统一计算”的意见，在整体上并没有降低土地出让合同和建设用地规划许可证确定的绿地比例。某规划局在核发涉案5个建设工程许可证时，应以35％为标准，统一核定相应的绿地比例。经计算，涉案5个建设工程许可证核定的平均绿地比例约为33.8％，不符合规划条件确定的绿地比例，行为违法。
典型意义：
一、整体设计分期开发项目的指标统算，已得到法律层面支持。
2017年12月21日施行的《宁波市城乡规划实施规定》第二十二条规定，相邻地块建设用地使用权由同一建设单位或个人取得的，在符合城市功能、满足城市设计要求、保持城市空间形态整体不变且符合国家、省、市的标准、规范、规定的前提下，可以按照同一地块整体设计，统筹考虑地块控制指标和需要配套的建设工程，宗地合并后的地块规划条件由城乡规划主管部门根据规定确定。这说明，多地块统一拿地、统筹规划设计的房地产开发模式已获得了法律层面的支持。
二、关于分期核发建设工程规划许可证指标统算的问题
从2008年6月至2012年3月，被告对a、b、c三个地块共核发了五个建设工程规划许可证，其中对绿地率的许可，分别为35%、35.5%、31%、35.1%、30.1%，平均许可绿地率为33.8%。
某规划局解释，由于已同意第三人分期开发，指标统一核算，故不能要求第三人每期均按35%安排绿地率，而应以整体布局优化为导向，允许各期指标略有不同，而确保整体指标不突破规划条件。因为后面地块许可时，前面地块已竣工或已按布局开展建设，且实际绿地布置均超过许可面积，后面地块若再按绿地率35%许可，势必造成整体项目竣工核实时，实际绿地率严重超过规划条件。在满足实际绿地率不低于35%的前提下，规划部门降低了部分地块的许可指标，造成平均许可绿地率低于35%的局面。
法院认为，规划部门未按所在地块出让合同约定的绿地率35%的比例作出工程规划许可，不符合规划条件确定的绿地率比例，判决确认某市规划部门作出的五个建设工程规划许可证行为违法。
笔者认为，在分期开发分期许可而指标统算的项目中，允许后期核发的许可证许可指标根据已实施部分建设占用的指标作适当调整，以确保全部项目竣工时整体指标不突破规划条件，从其结果看，并未实质违反以规划条件控制建设活动的规划管理原则。但从规划管理的过程看，既已对同一建设单位取得的三地块同意统一布局、分期开发、指标统算的，就应当在建设开发之前对体现统一布局的整体规划设计方案加强审查，并按分期建设计划分期办理工程规划许可，以确保分期许可符合整体规划设计方案，分期实施结果符合统一布局地块整体开发规划条件的控制。加强分期开发项目的总体规划设计与分期实施计划与分期许可之间的衔接与监管，避免边建设边调整的现象。