案号：（2017）浙02行终380号
上诉人（原审原告）：A针织制衣厂
被上诉人（原审被告）：某市国土资源局
认定事实：原告不服某区国土资源局分局2015年8月3日作出的《关于原羊毛衫综合市场内某市某区印花厂等六家企业土地使用权转让及登记发证的情况说明》（以下简称《情况说明》）以及2015年12月9日作出的《补充说明》，于2017年4月5日以某市国土资源局为被告向一审法院提起行政诉讼。原审法院经审理查明，1994年3月，原羊毛衫综合市场与原某县土地管理局签订某土字（1994）第59号《某县国有土地使用权出让合同》，受让位于原××镇××村面积37984平方米国有土地使用权。之后，原羊毛衫综合市场获得土地使用权登记，登记用地面积37990.71平方米，登记土地用途为“综合市场”。1996年6月22日，原告与原羊毛衫综合市场签订（96）023号《国有土地使用权转让合同》，约定由原告受让位于某镇盛垫村面积1000平方米国有土地使用权，合同约定土地用途为“羊毛衫生产场地”。1996年7月26日，原某县土地管理局为原告办理了某国用（1996）字第28-418号《国有土地使用证》，土地用途一栏登记为“市场（工业）用地”。2015年8月3日，某区国土分局向，某镇政府作出《情况说明》，就包括原告在内的六家企业在原羊毛衫市场内的部分用地的土地使用权转让及登记情况作出说明，其中包含“因当时土地证书系手工填写，其中两家企业的土地证书用途栏中出现了市场（工业）用地字样，但不影响实际土地用途为工业用地”的内容。因原告等企业对《情况说明》中的部分内容提出异议，某区国土分局又于2015年12月9日对某镇政府作出《补充说明》。
二审审理期间，上诉人提交了1份《建设用地规划许可证》复印件作为证据。本院认为，上诉人未在举证期限内提交上述证据，且上述证据不属于新证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第五十七条的规定，对上诉人提交的上述证据不予接纳。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
裁判理由与结果：一审法院认为，原告提起本案行政诉讼时，原某县土地管理局的职责虽已由某区国土分局行使，但该分局并非独立机关法人，未经法律、行政法规和规章授权，并无独立的诉讼主体资格，该分局作出行为之法律后果应当由设立部门某市国土资源局承担，故本案被告适格。本案中，结合某市某区区人民政府针对原告所作的《房屋征收补偿决定书》中的表述，被诉《情况说明》及《补充说明》仅为国土职能部门就原告等六家企业在原羊毛衫综合市场内的部分用地的土地使用权转让及登记情况作出的说明，并未对原告设定新的权利或者义务，对原告的权利义务不产生实际影响，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告A制衣厂的起诉。
二审法院认为，本案的争议焦点是被诉《情况说明》及《补充说明》对上诉人的权利义务是否产生实际影响。某市某区区人民政府作出的某征补〔2015〕第6号房屋征收补偿决定在综合考虑《要求土地转让的报告》、《国有土地使用权转让合同》、土地使用权登记档案材料、职能部门的相关认定意见及土地用途的分类等多项材料后认为，涉案土地的土地使用权证用途一栏中“市场（工业）用地”中括号内的内容应理解为注释性作用。本院认为，1996年上诉人与原羊毛衫综合市场签订《国有土地使用权转让合同》，转让时涉案土地使用权重新进行了评估，根据《某县标定地价评估表》，涉案土地规划用途明确为“工业用地”，上诉人当时并未对此提出异议，并向原某县人民政府申请土地变更登记。而根据上诉人与原羊毛衫综合市场签订的《国有土地使用权转让合同》等证据，涉案土地的实际用途系羊毛衫生产场地。再结合上述某市某区区人民政府作出的某征补〔2015〕第6号房屋征收补偿决定对涉案土地用途的表述，可以认定被上诉人作出的《情况说明》及《补充说明》对于涉案土地用途的说明并未超出土地使用权证用途栏中登记的“市场（工业）用地”的合理语义范围，属于对涉案土地登记用途的解释，其并未改变原登记行为，故未对上诉人的权利义务产生实际影响。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。
评析：
纳入行政诉讼受案范围的必要条件是被诉行为可能对原告方权利义务产生实际影响。行政机关对外所作的书面情况说明，如果仅根据原有政府信息而作出，并不改变原有的判断、认定及登记结果的，不构成新的行政行为，应当认定为对相关当事人的权利义务明显不产生实际影响。需要注意的是，行政诉讼法第二条第一款规定，公民、法人或其他组织认为行政机关行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起诉讼。法条中的“认为”二字，表明法律并未要求原告提交诉状时已经能够证明行政行为确实侵犯了其合法权益。结合行政诉讼法第四十九条的规定，原告起诉时，只要证明已经存在的行政行为与其合法权益之间具有关联性，即涉及其合法权益的，且行政行为影响其权利义务的可能性不能排除的，即应当予以立案受理。受理后经审查证明行政行为与原告权益明显不产生实际影响的，再裁定驳回起诉。（评析人：马传业）