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上级行政机关的批复不直接对外发生效力时不可诉

· 典型案例

案号:(2018)浙行申80号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):万某

被申请人(一审被告、二审被上诉人):某市国土资源局

认定事实:再审申请人张某、万某因与某市国土资源局矿产资源其他行政行为一案,不服宁波市中级人民法院(2017)浙02行终272号驳回其对市国土局批复行为起诉的行政裁定,向浙江省高院申请再审。

裁判理由与结果:浙江省高院经审查认为,本案争议的主要问题是被申请人于2015年6月30日对余姚市国土资源局作出的甬土资发[2015]110号《关于同意余姚市低塘街道洋山村农民多层公寓式住房建设项目柴山建筑用石料(凝灰岩)矿采矿权设置方案并协议出让的批复》(以下简称《批复》)是否属于行政诉讼的受案范围。该《批复》是被申请人针对余姚市国土资源局《关于要求批准余姚市低塘街道洋山村农民多层公寓式住房建设项目无风险矿种采矿权设置方案的请示》作出的内部审批,旨在审查该矿采矿权设置是否符合矿产资源规划及年度控制指标、矿山布局及矿种、储量等,以及是否符合协议出让条件、能否保障公平竞争等事项。该《批复》系针对余姚市国土资源局作出,属采矿权设置和出让前的内部控制程序,其外部效力体现在余姚市国土资源局进行矿业权出让并核发采矿许可证等行为。《批复》本身并不直接对外发生法律效力,不属于行政诉讼的受案范围。原一、二审法院据此裁定驳回其起诉及上诉,并无不当。二再审申请人提出的再审理由不能成立,本院不予支持。

综上,张某、万某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下: 驳回再审申请人张某、万某的再审申请。

评析:

从行政诉讼法第一条规定的立法目的看,行政诉讼的根本目的在于通过行政诉讼程序,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益。根据立法目的,该法第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第十二条规定了行政诉讼受案范围,第十三条明确了受案范围的排除。根据上述规定,判断一个行政行为是否可诉,是否属于行政诉讼的受案范围,关键看被诉的行政行为是否可能对公民、法人和其他组织的合法权益产生实际影响。本案被诉的上级国土部门根据下级国土部门的请示所作的批复,是根据特定领域的行政管理规定所作的内部审查与审批,批复的对象是下级部门,批复本身并不直接对外发生效力,故批复不是可诉行政行为。对外发生效力的是下级部门的管理行为,那才是可诉的行政行为。

判断批复是否可诉时应注意到,当上级机关作出批复后,下级部门并未独立作出书面决定,而是根据上级批复直接作出某些事实行为时,该上级批复就成为一个对外发生效力的法律行为,即可诉的行政行为。比如,国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》未出台前,本市政府通常以收回国有土地抄告单形式批复国土部门,国土部门直接以此抄告单为依据收回国有土地使用权,致抄告单被视为收回决定而被列入行政诉讼受案范围。此种情形下,上级机关对下级机关的内部批复,通过下级机关的具体实施行为而外化,对特定当事人的权利义务产生实际影响,因而具备可诉性。(评析人:马传业)

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